PROYECTO DE LEY No. 033 DE 2010 - SENADO

 

“Por la cual se regula la atención integral relativa a la promoción, prevención, detección temprana, tratamiento y rehabilitación de la población adicta al juego patológico  o ludopatía”

 

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

DECRETA:

 

CAPÍTULO I

 

Disposiciones y Principios Generales

 

ARTICULO  1°.   Objeto.  Declárese de interés en salud pública la atención integral de la población adicta a los juegos de suerte y azar o ludopatía, cuya finalidad es proteger, prevenir y mejorar la salud integral del ser humano y su entorno socio-familiar.

ARTÍCULO 2°. Definición.- La enfermedad de la ludopatía se define como un trastorno mental o adicción patológica a los juegos de azar. Es un comportamiento caracterizado por la no capacidad de abstenerse o detenerse respecto al juego.

 

ARTÍCULO 3°. Principios. La enfermedad de la ludopatía como parte integral de los programas de salud pública, se atenderá con sujeción a los principios establecidos en la Ley 100 de 1993, Ley 1122 de 2007 y en el Plan Nacional de Salud Pública, los cuales  son entre otros:

 

a. EFICIENCIA. Compete al Estado garantizar una mejor utilización social y económica de los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles para que los ludópatas accedan a la protección, prevención y atención de su enfermedad en forma adecuada, oportuna y suficiente;

 

b. UNIVERSALIDAD. Es deber del Estado garantizar el acceso a todas las personas que se encuentren implícitas en el objeto de la presente ley, a las acciones de protección, prevención y tratamiento de la enfermedad de la ludopatía,  sin ningún tipo de  discriminación. 

 

Corresponde al Estado diseñar, implementar y evaluar políticas públicas para lograr el acceso de los ludópatas a los servicios integrales de salud pública y el cumplimiento real de sus derechos.

 

c. SOLIDARIDAD. Es la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones, las instituciones, las comunidades, los gestores y operadores de juegos de suerte y azar, las cuales deben concurrir armónicamente en la formulación de planes, programas, estrategias y recursos, que requiera el desarrollo del objeto de la presente ley.

 

Es deber del Estado garantizar la aplicación del principio de solidaridad en la promoción, protección, prevención y tratamiento de la enfermedad de la ludopatía,  mediante su participación, dirección y control del mismo.

 

La nación y las entidades territoriales incorporarán en sus respectivos planes de desarrollo y presupuestos, estrategias y recursos que se requieran para atender el objeto de la presente ley.

 

d. INTEGRALIDAD. Es la cobertura de todas las eventualidades que afectan la salud pública, la capacidad económica y en general las condiciones de vida de toda la población implícita en el objeto de la presente ley. Para este efecto cada quien contribuirá según su capacidad y recibirá lo necesario para atender sus contingencias amparadas por esta Ley;

 

e. UNIDAD. Es la articulación de políticas, instituciones, regímenes, procedimientos y prestaciones para alcanzar los fines que conlleven a la promoción, protección, prevención y tratamiento de la enfermedad de la ludopatía dentro del componente de salud pública.

 

f. EQUIDAD.- Busca que todas las personas alcancen su potencial de salud y por lo tanto, ninguna persona sea afectada en su capacidad de alcanzar ese potencial debido a su condición social o por circunstancias socialmente determinadas y evitables.

 

g. PARTICIPACIÓN. Es la intervención de la comunidad a través de organizaciones sociales o individualmente, que conlleve a identificar los potenciales beneficiarios de la promoción,  protección, prevención y tratamiento de la enfermedad de la ludopatía y su apoyo en la organización, control, gestión y fiscalización de las instituciones, planes y programas que conlleven al cumplimiento del objeto de la presente ley.

 

h.- PREVALENCIA.- Todo operador o gestor de juegos de suerte y azar debe contribuir al cumplimiento de la finalidad social del Estado, para lo cual destinará prevalentemente recursos producto de su actividad y explotación, para financiar y atender programas  de promoción,  protección, prevención y tratamiento de la enfermedad de la ludopatía y sus acciones en el entorno social y familiar del adicto patológico.

 

i.-. CALIDAD.- Conjunto de características y condiciones materiales, psicológicas, administrativas y éticas que se deben establecer para garantizar un servicio óptimo en la salud del ludópata, armonizado con un alto grado de competencia profesional y un efecto favorable en su rehabilitación, que logre satisfacer sus necesidades y expectativas, las de su familia y su entorno social,

 

j.- RESPONSABILIDAD.- Es la garantía del acceso a las acciones individuales y colectivas en salud pública con oportunidad, calidad, eficiencia y equidad. La responsabilidad implica que los actores asuman consecuencias administrativas, penales, civiles y éticas por acciones inadecuadas u omisiones que atenten contra la salud o la calidad de vida, de las personas que alude esta ley.

 

ARTÍCULO 4°.- AMBITO DE APLICACION

 

La presente ley se aplica a todas las personas afectadas por la enfermedad de la ludopatía y con ella se busca proteger, prevenir y mejorar la salud integral de  los ludópatas, sus familias y la sociedad en general, estableciendo reglas  y normas  que identifiquen y protejan el adicto a  los  juegos de suerte y azar.

 

De igual manera está  orientada a identificar toda la industria de juego electrónico y de azar,  a efecto de que se propongan políticas, planes y programas que contribuyan  a  la investigación, promoción, prevención y control social del  juego patológico.

 

También tendrá aplicación  la presente ley en:

 

a) Las actividades de juego y apuestas, entendiéndose como tales, aquellas en las que se arriesgan entre partes a ganar o perder cantidades de dinero o cualquier clase de bienes susceptible de valoración económica, sobre el resultado de un acontecimiento futuro e incierto, ya sea que intervenga la habilidad o destreza de los participantes o exclusivamente la suerte o el azar,  o como resultado  de la utilización de aparatos automáticos o con la única intervención de la actividad humana.

 

b) Las empresas dedicadas a la gestión y explotación de juegos y apuestas, a la fabricación de materiales de juego y actividades conexas con estos.

 

c) Los inmuebles donde se realiza la actividad y explotación de juegos y apuestas, así como aquellos donde se producen los resultados condicionantes.

 

d) Las personas que intervengan en la actividad, explotación y práctica de los juegos y apuestas.

 

 

CAPÍTULO II

 

ÓRGANOS  Y COMPETENCIAS

 

 

ARTÍCULO 5°. Modifíquese el numeral 1° del Artículo 47 de la Ley 643 de 2001, el cual quedará así:

 

ARTICULO 47. FUNCIONES DEL CONSEJO NACIONAL DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR. Además de las que se señalan en las diferentes normas de la presente ley, le corresponde al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, las siguientes funciones:

 

1. Aprobar y expedir los reglamentos y sus modificaciones de las distintas modalidades de juegos de suerte y azar, y la forma como las empresas operadoras y gestoras  de estos, participarán en los planes, programas y recursos para adelantar el objeto de la presente ley.

 

2. Determinar los porcentajes de las utilidades que las empresas públicas operadoras de juegos de suerte y azar, podrán utilizar como reserva de capitalización y señalar los criterios generales de utilización de las mismas. Así mismo, determinar los recursos a ser utilizados por tales empresas como reservas técnicas para el pago de premios.

 

3. Autorizar los tipos o modalidades de juegos de suerte y azar extranjeros, que podrán venderse en Colombia, al igual que el régimen de derechos de explotación aplicables a los mismos, derechos que no podrán ser inferiores a los establecidos para juegos nacionales similares.

 

4. Preparar reglamentaciones de ley de régimen propio, y someterlas a consideración del Presidente de la República.

 

5. Emitir conceptos con carácter general y abstracto sobre la aplicación e interpretación de la normatividad que rige la actividad monopolizada de los juegos de suerte y azar.

 

6. Darse su propio reglamento.

 

7. Las demás que le asigne la ley.

 

ARTÍCULO 6°. COMPETENCIA DE LA NACIÓN.- Compete a la Nación a través del Ministerio de la Protección Social:

 

a. Diseñar, Formular, ejecutar y evaluar políticas públicas de promoción, prevención y atención de la salud y mejoramiento de la calidad de vida de los ludópatas

 

b. Fomentar procesos educativos de capacitación, formación y organización de las comunidades para acceder y participar en la promoción, prevención y atención de la enfermedad de la ludopatía como problemática de salud pública

 

c. Formulación, desarrollo y evaluación de las políticas para mejorar la participación social y el empoderamiento comunitario y establecer alianzas para la construcción de entornos saludables en beneficio de los ludópatas.

 

d. Diseñar, Formular, ejecutar y evaluar políticas públicas para la reorientación de los servicios de salud hacia la promoción, prevención y atención de la enfermedad de la ludopatía bajo estándares de calidad y satisfacción de los ludópatas, su familia y su entorno social.

 

ARTÍCULO 7°. COMPETENCIA DE LOS ENTES TERRITORIALES.- Corresponde a las entidades territoriales:

 

a. Adoptar, ejecutar y evaluar políticas públicas de promoción prevención y atención de la enfermedad de la ludopatía como problemática de salud pública  y establecer mecanismos de mejoramiento de la calidad de vida y prevención de los riesgos del ludópata.

 

b. Fomentar procesos educativos de capacitación, formación y organización de las comunidades para acceder y participar en la promoción, prevención y atención de la enfermedad de la ludopatía como problemática prioritaria de salud pública

 

c. Formulación, adopción y evaluación de políticas públicas territoriales, para mejorar la participación social y comunitaria en la promoción, prevención y atención de la enfermedad de la ludopatía como problemática prioritaria de salud pública y establecer alianzas para la construcción de entornos saludables.

 

d.- Formulación, adopción y evaluación de políticas para la reorientación de los servicios de salud hacia la promoción de la salud y la calidad de vida, bajo estándares de calidad y satisfacción de los usuarios.

 

e. Adoptar y adaptar el Plan Nacional de Salud Pública en su territorio y formular el Plan de Salud Territorial y el plan operativo anual en consulta y concertación con los distintos actores, bajo los lineamientos establecidos por el Ministerio de la Protección Social, cuya finalidad sea la promoción, protección prevención y tratamiento  de la enfermedad de la ludopatía. 

 

ARTÍCULO 8°. COMISION DE JUEGO RESPONSABLE. Crease la Comisión de Juego Responsable, como un órgano consultivo, de coordinación y asesoramiento  de las actividades  y políticas públicas relacionadas con el juego responsable.  Esta Comisión podrá interactuar con los niveles, nacional, departamental, distrital y municipal, tanto del orden administrativo  como de la rama judicial para el cumplimiento de los fines de esta Ley. 

 

ARTÍCULO 9°. INTEGRACION. La comisión de juego responsable estará integrada así:

 

a.- El Ministro de Salud o su delegado, quien lo presidirá.

 

b.- Un representante de la fundación colombiana de juego patológico.

 

c.- El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Loterías - Fedelco.

 

d.- El Presidente de la Federación Colombiana de Empresarios de Juegos de Azar - Feceazar.

 

e.-EL Presidente de la federación Colombiana de Juegos de Suerte y Azar - Fecoljuegos o su delegado.

 

f.- Un miembro de la Asociación Nacional de Distribuidores de Loterías - Andelote.

 

La comisión de juego  estará adscrita al Ministerio de la protección Social – Viceministerio de Salud, el cual deberá garantizar el apoyo técnico, administrativo y financiero necesario para el funcionamiento del mismo.

 

Artículo 10°. FUNCIONES DE LA COMISION DE JUEGO RESPONSABLE. Le corresponde a la Comisión de Juego Responsable,  las siguientes funciones:

 

1º. Elaborar e Implementar Programas de Juego Responsable y otros modelos de prevención junto con la industria del juego, en coordinación con el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, dentro de los reglamentos  que se expidan para  las distintas modalidades de juegos de suerte y azar.

 

2º. Implementar  Programas de atención para el tratamiento al Jugador Patológico en Instituciones Públicas y Privadas.

 

3º. Implementar programas educativos de prevención en juegos de azar en las escuelas, colegios y  universidades.

 

4º. Realizar investigaciones para observar la  prevalencia, incidencia  y diagnostico en Colombia del juego patológico, que incluya el análisis de sus componentes psicológicos, sociales, culturales, económicos, jurídicos y criminológicos.

 

5º. Realizar campañas específicas en grupos de riesgo (mujeres, jubilados, minorías étnicas etc.) para la prevención del juego patológico.

 

6º. Diseñar y poner en práctica programas de líneas telefónicas de atención y orientación a jugadores  patológicos.

 

7º. Proponer políticas públicas, para que la industria del juego destine  recursos económicos para la investigación y prevención del juego patológico.

 

8º. Educar, capacitar y entrenar  al personal de las salas de juego para identificar jugadores patológicos y el origen de su problema.

 

 

CAPITULO III.

 

PREVENCION Y TRATAMIENTO DE LA LUDOPATIA

 

 

ART. 11º.  POLITICAS.- La Industria del juego  a través de la Comisión de Juego deberá implementar las siguientes estrategias de juego responsable:

 

a.- No  permitir  la entrada a menores de edad y personas declaradas interdictas, personas declaradas ludópatas por prescripción médica especializada,  así como

aquellas que hayan solicitado su autoexclusión, bien de manera voluntaria o a través de sus familiares o instituciones privadas de rehabilitación, para lo cual implementarán un servicio de admisión que busque cumplir lo aquí estipulado.

 

b.- Colocar avisos  visibles al publico en los sitios de juego y ubicación de maquinas dispuestas para el juego, como medida preventiva al Juego patológico. Estos avisos tendrán una leyenda que exprese: “Si usted   tiene  o ha tenido tendencia a la adicción con el juego busque ayuda antes de  hacerlo”

 

c.- Divulgar campañas de prevención  y promoción  donde  se  advierta  que el juego es una actividad lúdica que puede generar adicción y ludopatía, como los siguientes textos: “el  juego sin control produce adicción y  ludopatía”.

 

d.- Ddeberán colocarse  relojes y calendarios  en  lugares visibles  que permitan al usuario decidir sobre el tiempo que van a jugar. 

 

e.- Divulgar  campañas de motivación de Juego responsable, haciendo difusión escritas y habladas en el interior de las salas de juego,  preferiblemente  visibles en  cada maquina  de juego.

 

f.- Restringir el uso de maquinas que transmitan mensajes contrarios a los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Nacional y en especial, los que contengan elementos racistas, sexistas, pornográficos o que hagan apología de la violencia.

 

g.- Implementar  programas de autoexclusión de jugadores Patológicos.

 

h.- Controlar el  servicio de bebidas alcohólicas en áreas de juego.

 

i.- Crear  áreas de descanso y restaurante en los casinos, las cuales  deben estar separadas de las áreas de juego, permitiendo que los jugadores tomen descanso.

 

j.- Restringir los créditos por parte de las salas de juegos.

 

k.- Restringir  la existencia de bancos o cajeros automáticos en el interior de las salas de juego.

 

l.- Educar y entrenar  a los Manejadores y empleados de salas de juego en la identificación y manejo de Jugadores  Patológicos.

m.- Control de Promoción y Propaganda de Juegos de  Azar en medios de Comunicación Social, en caso de hacerlo incluir mensajes de juego responsable.

 

Parágrafo. El Plan Nacional de Salud definirá acciones y destinará recursos para prevenir la enfermedad de la ludopatía como un componente de las acciones de salud pública. Todos los planes y programas de salud pública en el  nivel territorial contemplarán acciones en el mismo sentido

 

ARTÍCULO 12°. PROHIBICIONES.- Se prohíbe el funcionamiento de locales donde se realicen actividades que estimulen al jugador patológico, bien sea por acción o por omisión.  Las autoridades administrativas  ejercerán  las acciones legales contra los  locales donde se vayan a realizar actividades que estimulen la ludopatía.

 

ARTÍCULO 13°.- JUEGOS PROHIBIDOS Y PRÁCTICAS NO AUTORIZADAS.- Modifíquense los literales  b  y d del  artículo  4° de la Ley 643 de 2000, el cual quedará así:

ARTÍCULO 4°.- JUEGOS PROHIBIDOS Y PRÁCTICAS NO AUTORIZADAS. Solo podrán explotarse los juegos de suerte y azar en las condiciones establecidas en la ley de régimen propio y de conformidad con su reglamento.

 

La autoridad competente dispondrá la inmediata interrupción y la clausura y liquidación de los establecimientos y empresas que los exploten por fuera de ella, sin perjuicio de las sanciones penales, policivas y administrativas a que haya lugar y el cobro de los derechos de explotación e impuestos que se hayan causado.

 

Están prohibidas en todo el territorio nacional, de manera especial, las siguientes prácticas:

 

a) La circulación o venta de juegos de suerte y azar cuya oferta disimule el carácter aleatorio del juego o sus riesgos;

 

b) El ofrecimiento o venta de juegos de suerte y azar a menores de edad y a personas que padezcan enfermedades mentales que hayan sido declaradas interdictas judicialmente, o que provengan de dictamen médico especializado.

 

c) La circulación o venta de juegos de suerte y azar cuyos premios consistan o involucren directa o indirectamente bienes o servicios que violen los derechos fundamentales de las personas o atenten contra las buenas costumbres;

 

d) La circulación o venta de juegos de suerte y azar que afecten la salud de los jugadores; especialmente de  los ludópatas.

 

e) La circulación o venta de juegos de suerte y azar cuyo premio consista o involucre bienes o servicios que las autoridades deban proveer en desarrollo de sus funciones legales;

 

f) La circulación, venta u operación de juegos de suerte y azar cuando se relacionen o involucren actividades, bienes o servicios ilícitos o prohibidos, y

 

g) La circulación, venta u operación de juegos de suerte y azar que no cuenten con la autorización de la entidad o autoridad competente, desconozcan las reglas del respectivo juego o los límites autorizados.

 

Las autoridades de policía o la entidad de control competente deberán suspender definitivamente los juegos no autorizados y las prácticas prohibidas. Igualmente deberán dar traslado a las autoridades competentes cuando pueda presentarse detrimento patrimonial del Estado, pérdida de recursos públicos o delitos.

 

ARTÍCULO 14°. CIERRE DE ESTABLECIMIENTOS.- Las autoridades competentes ordenarán el cierre de los locales en donde no se pongan en práctica las políticas sobre el juego responsable esbozadas en precedentes artículos o  que por acción  omisión realicen actividades que fomenten o estimulen la ludopatía. Dichas autoridades  podrán actuar de oficio y recibir denuncias sobre la ejecución de dichas actividades.

 

ARTICULO 15°. JUEGOS Y APUESTAS PROHIBIDOS.- Los juegos que incumplan el presente reglamento o los requisitos exigidos en la Ley serán considerados juegos prohibidos.   

 

ARTICULO 16°. DE LOS ESTABLECIMIENTOS.- Los juegos y apuestas permitidos solo podrán practicarse en los locales o recintos que cumplan con lo ordenado por el Plan de Ordenamiento Territorial de cada ciudad u otros espacios que expresamente se especifiquen por vía reglamentaria susceptibles de ser objeto de juego y que tengan constituidas  y en practica las políticas de juego responsable aquí expuestas.

 

Queda prohibido tener juegos de suerte o azar en  hostelería, bares, cafeterías, droguerías, supermercados  o similares, en las condiciones que el reglamento determine.

 

ARTICULO 17°.  PUBLICIDAD.- Sin perjuicio del oportuno impulso de  las políticas sobre juego responsables desarrolladas en la  presente ley, queda expresamente prohibida toda forma de publicidad que directamente incite o estimule la práctica del juego en todo lugar exterior a los propios locales,  medios de comunicación y a la población en general.

 

 

CAPÍTULO IV

 

INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS

 

 

ARTICULO 18°. INFRACCIONES GRAVES

 

Se considerará como infracciones graves cometidas por la industria del juego, las siguientes:

a. La participación como jugadores  a menores de edad y personas declaradas interdictas así como aquellas que hayan solicitado su autoexclusión.

 

b. La aprobación de prestamos a los jugadores por el personal del local.

 

c. La publicidad de los juegos o apuestas o cualquier otra actividad que incite a la práctica del juego, sin las advertencias aquí relacionadas.

 

d. La venta o el despacho de bebidas alcohólicas en el lugar del juego.

 

e. La falta de exhibición en los establecimientos de campañas de prevención  y promoción  donde  se  advierta  que el juego es una actividad lúdica que puede generar adicción y ludopatía, como los siguientes textos: “existe el juego sano” o “el  jugar en exceso es perjudicial para la salud”.

 

f. La contratación del personal que no cumpla con el entrenamiento relacionado en este reglamento.

 

ARTICULO 19°.  INFRACCIONES COMETIDAS POR LOS JUGADORES

 

a. Entrar en el local o participar en el juego teniéndolo prohibido

 

b. Solicitar préstamos a los empleados o a través de terceros.

 

c. Consumir bebidas alcohólicos en los sitios prohibidos.

 

ARTICULO 20°. SANCIONES

 

Las infracciones tipificadas en los artículos anteriores serán sancionadas así:

 

a. Multas que van desde: 500 hasta 1000 salarios mínimos mensuales legales vigentes, respecto de las empresas dedicadas a la explotación del juego de suerte y azar, que incurran en las infracciones contenidas en el utrículo 18 de la presente ley.

 

b. Suspensión,  clausura o inhabilitación temporal de actividades para ejercer la explotación del juego o la apuesta, cuando la conducta se reiteré en más de tres veces.

 

c.- Multa de 50 a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes para los usuarios de los juegos de apuesta y azar que incurran en las conductas descritas en el artículo 19 de la presente ley.

 

d.-  Además de las circunstancias anteriores podrán imponerse así mismo al jugador ludópata la expulsión del local o la sala de juegos por determinado tiempo.

 

 

CAPÍTULO V

 

VIGILANCIA Y CONTROL

 

 

ARTICULO 21°.  Estarán facultados para realizar inspecciones  en las salas  de juegos  personal  de la Fundación Colombiana de Juego Patológico  con el fin de identificar y prevenir en forma precoz  a los jugadores con adicciones, e implementar  programas de atención  al jugador  patológico   a través de la Comisión de Juego.  Así mismo realizar campañas  específicas  de prevención del juego, amén de educar y entrenar a los empleados de las salas de juego.

 

 

CAPITULO VI

 

DISPOSICIONES FINALES

 

 

ARTÍCULO 22°.- Excepciones.- Esta Ley no es aplicable a la los juegos de azar organizados dentro de las actividades comunales o por centros de educación primaria o secundaria que tengan como fin destinar los fondos allí recaudados a la misma comunidad o centro educativo organizador, siempre que estos cuenten con los permisos y autorizaciones que la normativa vigente les imponga.

 

Tampoco es aplicable a las rifas de menor cuantía y ocasionales, que se destinen exclusivamente a finalidades benéficas específicas, siempre que estas cuenten con los permisos y autorizaciones que la normativa vigente les imponga.

 

ARTÍCULO 23°.- Reglamentación.- El Gobierno Nacional  expedirá el reglamento que desarrolle esta Ley y las políticas sobre juego responsable, en el plazo máximo de seis (6) meses  a partir de la entrada en vigencia de esta Ley.

 

ARTÍCULO 24°.- DEROGATORIA Y VIGENCIA.- La presente ley deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y rige a partir de la vigencia de su promulgación.

 

 

 

 

 

LUCERO CORTÉS MÉNDEZ

Representante a la Cámara por Bogotá

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

 

OBJETO DEL PROYECTO

 

El presente proyecto de ley, busca prevenir la enfermedad denominada ludopatía, por tal motivo, se pretende reglamentar la atención integral relativa a promoción, prevención, detección temprana, tratamiento y rehabilitación de la población adicta al juego patológico  o ludopatía; declarándola de interés en salud pública; cuya finalidad sea proteger, prevenir y mejorar la salud integral del ser humano y su entorno socio-familiar.

 

De otra parte, se le pide al Estado priorizar e implementar recursos y planes sectoriales respectivos, que sirvan de fundamento para adoptar medidas tendientes a desincentivar los hábitos y conductas patológicas relacionadas con el juego; especialmente en la atención de sectores sociales más vulnerables.

 

El Estado Colombiano,  tiene el deber ineludible de proteger la salud  integral de sus habitantes (mental, física, social y ambiental), sobre otros valores o derechos.  Es por ello, que le compete dictar normas de prevención sobre las enfermedades mentales a las que pueden estar expuestos sus habitantes.

CONSIDERACIONES ESPECIALES

Esta iniciativa de mi autoría fue presentada en la Legislatura Congresional 2006-2010, la cual fue radicada en la Secretaría General de la Cámara de representantes, el 3 de Octubre de 2008, con número  165 de 2008 Cámara, 361 de 2009 Senado.  Resalto que este importante Proyecto de Ley, fue aprobado en la Cámara de Representantes, y en la Comisión Séptima del Senado de la República el 16 de junio de 2010.

Por no haber alcanzado su último debate ante la plenaria del Senado de la República, fue archivado de acuerdo a lo dispuesto en el Artículo 190 de la Ley 5 de 1992

 

CONCEPTO

 

La ludopatía se reconoce como enfermedad o trastorno mental por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y sus organizaciones asociadas  (como ICE-1, Manual de Clasificación de Enfermedades Mentales de la OMS), desde 1980. También aparece reconocida de forma similar en el Manual Diagnóstico y Estadístico de los Trastornos Mentales de la Asociación Americana Psiquiatría.

Se trata de una alteración en la persona, caracterizada por la necesidad de jugar de manera incontrolable, siendo en consecuencia una adicción para el jugador compulsivo que ya no solo juega por ganar,  sino simplemente por el placer de jugar, ocasionando no sólo problemas de salud, sino también familiares, financieros, legales, entre otros.

 

JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO

 

Los juegos de Azar son una  realidad social y es necesario regularlos a través de normas jurídicas. Esta es una de las razones que obliga a que el gobierno y sus organismos  ejerzan un control sobre el juego; delimitando los cauces  por los que algunos sectores deban desarrollarse, con el debido respeto  de la libertad, la legalidad y la Dignidad Humana.

La ludopatía aparece por primera vez clasificado como patología, en el Manual de Diagnóstico Estadístico de los Trastornos Mentales (DSM III) de la Asociación Americana de Psiquiatría (APA), con trastornos del control en los impulsos, y que se caracteriza por un comportamiento de juego desadaptativo, persistente y recurrente.

Todo ciudadano tiene derecho al juego, pues el juego es considerado como una actividad libre, una práctica esencial en el desarrollo humano, que contiene todos los valores de la vida y que permite a la persona recrear, exaltar o transfigurar la realidad. Pero, es el Estado quien tiene la obligación de proteger al ciudadano, no solo del fraude, sino de garantizar que quien  juega no se vea obligado a hacerlo como producto de una publicidad excesiva y de una oferta desproporcionada y ficticia.

 

El juego, como experiencia lúdica, es vital para el ser humano dentro de su proceso de crecimiento y connatural a la especie humana. Pero resulta patológico cuando este adquiere la dimensión de necesidad exacerbada.

 

Razón por la cual, el juego patológico debe distinguirse del juego social y del juego profesional.  El juego social tiene lugar entre amigos o compañeros y su duración es limitada, con pérdidas aceptables que se han determinado previamente. En el juego profesional los riesgos son limitados y la disciplina es fundamental.  Algunos individuos presentan problemas asociados al juego, que no cumplen todos los criterios para el juego patológico, en este último caso se puede hablar de jugador problema.

 

Por ello, es importante deslindar la importancia que tiene el juego para todas las sociedades, del estado patológico y de su reconocimiento como tal. Recuérdese con Huizinga (1943) que “El juego es una acción u ocupación libre, que se desarrolla dentro de unos límites temporales y espaciales determinados, según reglas absolutamente obligatorias, aunque libremente aceptadas, acción que tiene su fin en sí misma y va acompañada de un sentimiento de tensión y alegría y de la conciencia de ser de otro modo  que en la vida corriente”.

 

Por eso, es necesario hablar de un juego adicción con otras características, donde el sentido de libertad del juego queda transgredido por gastar más dinero de lo planeado, apostar para recuperar lo perdido, no poder parar de jugar, convertirse en una preocupación mas que una alegría, causar quiebras financieras, divorcios, entre otros.

 

En el caso del juego de apuesta y azar, ésta significa suerte, fortuna o casualidad que implica ganar o perder.  En términos psicológicos, el juego de azar es un reto a la suerte, mediante el cual una persona proyecta sus anhelos de cambiar el futuro a su favor.  Es una forma de desafiar al destino que resulta insufrible o compensa la frustración que la vida depara.

 

En si, el juego patológico o ludopatía, es un comportamiento caracterizado por la no capacidad de abstenerse o detenerse respecto al juego, esta conducta va a generar, una gradual alteración en las diferentes áreas de la vida del individuo: laboral, educativa, familiar, etc.

 

Al igual que la dependencia de las drogas, la ludopatía va acompañado de tolerancia (necesidad de seguir jugando y que por lo general hay un incremento en las apuestas) y abstinencia (al suspender la frecuencia de juego, aparece un conjunto de síntomas desagradables como: irritabilidad, ansiedad, sudoración, etc.).

 

El gusto por los juegos públicos como: máquinas tragamonedas, bingos y loterías rápidas o instantáneas, juegos de casino, juegos de cartas, dados, etc. vienen ocupando un lugar cada vez más significativo en nuestras sociedades.

 

De igual manera, en el ámbito social se observa el deterioro en el rendimiento académico y/o laboral de personas que destinan gran parte de su tiempo al juego y cada vez en forma mas frecuente.  Junto a cada jugador compulsivo, existe un número importante de personas afectadas por el problema: familiares, amigos, compañeros de trabajo, etc.

 

Como lo ilustra Echeburúa, E. y Báez (1994) “se caracteriza al ludópata como una persona con dependencia emocional al juego, una pérdida de control y una interferencia negativa en el funcionamiento normal en la vida cotidiana”.

Conociendo esta perspectiva, es fundamental difundir información sobre el problema de la ludopatía para que la ciudadanía lo pueda identificar, ya que es urgente sacar a los adictos/as de la oscuridad, para que el nivel de deterioro no sea tan importante como vemos en los que ahora piden ayuda. Así, se podrán diseñar los tratamientos psicológicos específicos y detectar sus problemas.

El reto es asumir la ludopatía como un problema de salud pública para que los Gobiernos nacional, departamental y municipal establezcan programas que permitan la atención integral, dentro de los planes de atención básica en salud.

FUNDAMENTACIÓN CONSTITUCIONAL

 

Dentro de nuestro ordenamiento constitucional, se resalta la actividad del Estado en la salud pública, y para tal fin el Ministerio de la Protección Social cumple la función fundamental de generar las políticas públicas del Sistema Social en  Salud, en el marco de sus competencias, las cuales se concretan mediante la identificación e implementación, de estrategias de reducción, mitigación y superación de los riesgos que puedan provenir de fuentes naturales y ambientales, sociales, económicas y relacionadas con el mercado de trabajo, ciclo vital y la salud.   Veamos algunos aspectos:

 

El artículo 47 trata de la responsabilidad del Estado, en adelantar una política de prevención, rehabilitación e integración social. De otra parte, los artículos 48 y 49 exponen el carácter de obligatoriedad y eficiencia de la seguridad social, igual que la garantía a todas las personas para el acceso de los servicios de promoción y recuperación de la salud.

 

En los últimos años, los juegos de azar han llegado a ser accesibles real y virtualmente a través de los distintos medios de comunicación social, sin distingo de edad, sexo o condición socioeconómica, como  las loterías, bingos, casinos, chance, apuestas en carreras de caballos,  actividades deportivas, baloto, etc.

 

De hecho, toda una generación de jóvenes se ha creado en un clima de juego legalizado, estimulados por los gobiernos locales, regionales y nacionales. Por lo tanto se define  

ANTECEDENTES

 

La adicción al juego, ludopatía o juego patológico, como también se le ha llamado, es un desorden adictivo caracterizado por la conducta descontrolada en relación al juego de azar. La inversión de tiempo, energía y dinero en las actividades de juego aumenta con el tiempo y la persona se va haciendo más dependiente del juego para enfrentar la vida diaria.

 

Un jugador que inicia en el juego como una manera de esparcimiento y/o medio de tentar la suerte, fácilmente se puede convertir en un jugador  adicto, compulsivo y/o patológico, sí, el propio Estado no provee los mecanismos necesarios en la regulación de dicha actividad,  pero no solo en su parte legal, sino adoptando mecanismos y políticas  encaminadas a que el juego se  mire con responsabilidad.  

 

El Juego Patológico es un trastorno que puede definirse como un fracaso crónico y progresivo en resistir los impulsos a jugar, los cuales dominan la vida del enfermo en perjuicio de los valores y obligaciones sociales, laborales, materiales y familiares del mismo y la presencia de una conducta de juego que compromete, rompe o lesiona los objetivos personales, familiares o vocacionales.

 

Los afectados lo describen  como la presencia de un deseo imperioso e intenso a jugar, que es difícil de controlar, junto con ideas o imágenes persistentes del acto del juego y de las circunstancias que lo rodean. Estas preocupaciones e impulsos suelen aumentar en momentos en los que la vida se hace más estresante. Los Jugadores Patológicos, en la fase de desesperación de su proceso, presentan ideación suicida elevada y un marcado aumento de actividades ilegales.

 

La afición de los seres humanos por los juegos de azar es probablemente tan antigua como la propia historia del hombre. Y es que el juego con apuestas ha estado presente en todas las sociedades.

 

Los egipcios, los etruscos, los romanos, una civilización tras otra, han inventado juegos y actividades cuyo elemento esencial es la apuesta, y los hombres han arriesgado no solo dinero o bienes materiales, sino que llevados a veces por la pasión desmedida que el juego es capaz de producir, han llegado a jugarse sus propiedades, sus esposas, la amputación de alguno de sus miembros, su libertad e incluso sus vidas.

 

El juego patológico se comporta como una adicción a drogas y tiene similares  criterios de diagnósticos, a saber:

 

 

ASPECTOS EPIDEMIOLÓGICOS

 

Hasta hace pocos años el estudio en otros países sobre la incidencia del Juego Patológico había recibido escasa atención. Coincidiendo con la reciente legalización del juego en numerosos países, el Juego Patológico ha empezado a convertirse en un problema de Salud Pública de crecientes dimensiones, razón por la cual, se están realizando esfuerzos para conocer su incidencia y los factores que contribuyen a su desarrollo.

 

Diferentes estudios han demostrado que la incidencia de Juego Problema y Juego Patológico es mayor en regiones que ofrecen mayores oportunidades para jugar, incluyendo juegos de apuesta y azar legales e ilegales.

 

En estudios recientes en EE.UU. y Canadá,  se estima que los jugadores patológicos se encuentran entre el  1.5%  y 4% para los adultos. En España, la incidencia es de 2%, y jugadores problema  de 2.5%  a 5% este porcentaje es más frecuente en  hombres que en mujeres.

 

El  juego patológico en los adolescentes se ha convertido en una preocupación tanto para los padres como para el Estado frente a la Salud Pública; varios estudios demuestran que entre el 6% y 14% de los jóvenes tienen problemas con su manera de jugar (el doble de las cifras reportadas en adultos). Asimismo, los jóvenes tienen 4 veces mas riesgo que los adultos para desarrollar problemas de juego.

 

En Colombia, no existe ningún estudio, ni prevalencia sobre el Juego Patológico, lo que se puede notar, es que en las consultas psiquiátricas y en los grupos de autoayudas como Alcohólicos Anónimos, esta patología existe y cada vez va en aumento. Por lo tanto, urge la necesidad de realizar estudios de investigación y tomar medidas que ayuden a la orientación, prevención y tratamiento.

 

De otra parte, a nivel mundial se evidencian los países con normas más laxas sobre el control de sitios de juego y menor control sobre la conducta de juego, pues tienden a presentar tasas más altas de juego problema y patológico, como es el caso de Colombia.

 

JUSTIFICACIÓN

 

Mediante la Ley  643 de 2001  el Gobierno nacional fija el régimen propio  del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, dentro de la cual el art. 46  crea el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, con funciones como la de aprobar y expedir  los reglamentos  y sus modificaciones  de las distintas modalidades  de juego.

 

En aras de  la seguridad jurídica  y atendiendo a los principios de libertad y legalidad, se hace aconsejable la elaboración de un  estatuto que regule  y planifique el juego, en un marco amplio, determinando el correcto funcionamiento y la transparencia de la actividad, así como los derechos del usuario.

 

Una de las medidas  que se buscan con el presente proyecto de ley, es inculcar el JUEGO RESPONSABLE, definido, como un conjunto de principios y prácticas que se deben  comprometer, a adoptar la industria del juego con el objeto de prevenir y mitigar los efectos nocivos que puede provocar la participación excesiva y/o desordenada en los Juegos de Azar, entre estas destacamos las siguientes: 

 

 

El quebrantamiento del pacto social por parte de quienes se lucran de manera irresponsable del juego sin tomar medidas de protección, ponen en peligro a la familia como núcleo de la  sociedad, pues no solo se ve cercada ésta en sí misma (divorcios, separaciones, disfunción familiar, pérdidas, etc.), sino en su  entorno; dadas las conductas que asume un jugador (padre, madre, hijos). En determinados casos,  por el desespero en conseguir el dinero para las apuestas, estas implicaciones son  de varios órdenes, a saber:

 

Personales: El jugador adicto sufre mucho, ya que él sabe que lo que realiza no esta bien, pero su adicción le impide salir de ese letargo, presentan mucha ansiedad, depresión y en ocasiones realizan intentos de suicidio como un último escape para salir de su problema. Igualmente, consumen sustancias psicoactivas, como alcohol, tabaco, y presentan en ocasiones problemas físicos, como hipertensión, diabetes, inclusive se han reportado casos de ruptura de vejiga por  no ir al baño por estar jugando.

 

Familiares: Rara vez los jugadores buscan ayuda y por ello lo deben hacer directamente sus familiares, pues advierten los problemas que se originan al jugar, como: gastar el dinero destinado al hogar, generar desconfianza, tener problemas financieros, separaciones, problemas  de autoridad con los hijos y una disfunción familiar severa.

 

Laborales: El jugador adicto  coloca en riesgo su estatus laboral, ya que presentan ausentismo frecuente en su trabajo, se ausentan temprano del mismo, se incapacitan con mucha periodicidad, requieren préstamos en las empresas  para pagar deudas o jugar, solicitan prestamos  a compañeros de trabajo que posteriormente no devuelven, acarreando problemas en las relaciones interpersonales, como: el embargo de sueldo por problemas financieros, cometer  fraudes,  abusos de confianza, hurtos, etc.

 

Legales: En los jóvenes por ejemplo,  como no pueden financiarse el juego  y no tienen ingresos propios,  el juego se sufraga con  el dinero de sus  propios gastos,  utilizan el dinero de la familia  y realizan actos ilegales, como hurtos,  empeño de cosas ajenas , venta de drogas, hurtos con  tarjetas de crédito, etc. De ahí los problemas legales como embargos, reportes en entidades financieras,   amenazas de agiotistas, detenciones, etc.

EL JUEGO: ¿DIVERSIÓN O ENFERMEDAD?

Antes de abordar la pregunta que señala este título, es preciso introducir el término “juego” desde un aspecto general. El juego no es una actividad reciente; sus orígenes se remontan hasta las más antiguas culturas, como la egipcia, griega y romana, donde llegó a ser considerado como una de las grandes pasiones de las clases altas.

El juego es una acción libre, es un hecho social que implica la confrontación con otro, que puede ser un jugador, un juguete o una máquina. Esto permite pensar que no existe el juego en solitario, esto necesariamente conlleva, no sólo a la diversión, sino también a la vinculación, ya que tiene un contenido humano, que posibilita recrear, resaltar y transfigurar la realidad de la vida misma.

Ahora bien, según la clasificación anterior, ¿cuándo el juego deja de ser una diversión para convertirse en una enfermedad? Cuando genera sufrimiento y las personas pierden la capacidad de decidir. Deja de ser diversión que produce gozo y control, para convertirse en descontrol, en enfermedad, recibiendo así el nombre de ludopatía.

Actualmente, no son muchos los que se han interesado por el tema, pero quienes lo han hecho, llegan a pensar que puede asemejarse a las adicciones; otros, lo relacionan directamente con el funcionamiento de algunos neutransmisores.

Quienes lo consideran como una adicción lo definen así: “El juego patológico se caracteriza por la incapacidad del sujeto para controlarse y por la alteración que se produce en áreas significativas de su vida (familia, amigos, trabajo, etc.). El juego se convierte en el centro de la vida de la persona. Al igual que ocurre con otras adicciones, los jugadores patológicos se descontrolan y son incapaces de dejar de jugar, incluso cuando desean hacerlo”.

Por su parte, quienes lo relacionan con el funcionamiento de los neurotransmisores, postulan cinco líneas de investigación, que se introducen a continuación:

·         La ludopatía como trastorno del control de los impulsos

·         La teoría del arousal y la búsqueda de sensaciones

·         La ludopatía como conducta adictiva

·        La ludopatía como una enfermedad en el espectro del trastorno obsesivo compulsivo.

·         El estudio del componente familiar en el juego patológico

a.- La primera línea de investigación enunciada, “La ludopatía como trastorno en el control de los impulsos”, es la línea reconocida por la APA y la OMS al incluir este trastorno en el DSM y en el CIE, respectivamente. Los estudios pertenecientes a esta línea se han fundamentado en la psicobiología, ocupándose de factores como las conductas relacionadas con el Trastorno por Déficit de Atención por Hiperactividad y las alteraciones de los lóbulos frontal y temporal; además, con la aplicación de pruebas neuropsicológicas, se ha encontrado alteraciones significativas en el control de los impulsos y en la atención.

b.- La Teoría del Arousal y la búsqueda de sensaciones, que es la segunda línea de investigación propuesta por Ibáñez y Sáiz (1999), argumenta que los sujetos que tengan un nivel de Arousal bajo, tienden a buscar estímulos que aumenten su activación para alcanzar niveles óptimos; se ha postulado que en los jugadores patológicos existe un nivel de Arousal disminuido, por lo que tendrían una necesidad o deseo de excitación para reestablecer su nivel de activación óptimo (Anderson, Brown, 1987).

c.-. Con respecto a la ludopatía como conducta adictiva, Ibáñez y Sáiz introducen esta tercera línea así: “hasta hace pocos años el concepto de adicción incluía sólo aquellas conductas en las que el factor esencial era el consumo de sustancias químicas potencialmente activas (…) desde el comienzo de la década de los ochenta, este concepto empezó a cambiar y varios investigadores comenzaron a incluir dentro del complejo grupo de las adicciones, una serie de trastornos en los que no es posible identificar esa característica esencial (…) las adicciones se pueden definir de modo general, bajo esta nueva perspectiva, como conductas que producen placer o evitan incomodidad, con un fracaso recurrente en el control de la conducta.” Los investigadores que se incluyen en esta línea de investigación, han encontrado que los elementos conceptuales y diagnósticos de las adicciones, son ampliamente aplicables a las personas con conductas de juego patológico.

Ibáñez y Sáiz desarrollan seis elementos que apoyan la hipótesis de la ludopatía como conducta adictiva:

·                     Elevada relación con otras adicciones.

·                     Presencia de mecanismos de abstinencia y tolerancia.

·                     Tendencia a las recaídas.

·                     Antecedentes de conductas relacionadas con TDAH (Trastorno y Déficit de Atención e Hiperactividad) en la infancia.

·           Antecedentes familiares de adicción, principalmente familiares de primer grado de consanguinidad con problema de alcoholismo.

·                     Respuesta positiva al tratamiento aplicado en otras dependencias, y fundamentalmente a los modelos de tratamiento psicoterapéutico.

d.- La cuarta línea es apoyada por autores que consideran que la ludopatía podría incluirse en el espectro de las enfermedades mentales como los trastornos afectivos o el trastorno obsesivo-compulsivo; su argumento es la evidencia de cuadros de depresión en ludópatas, no sólo cuadros primarios, sino que al parecer, el cuadro depresivo aparece como un trastorno reactivo a las consecuencias negativas del juego.

e.- La quinta línea de investigación, es la de menor desarrollo hasta el momento. El estudio del componente genético en el juego patológico, el cual parte de “la elevada incidencia de antecedentes familiares de ludopatía observada en los estudios sobre muestras clínicas de jugadores patológicos”. En este estudio los resultados obtenidos son aún preliminares.

Cada una de estas líneas de investigación han tenido un notable desarrollo durante la década de los ochenta y noventa, y en la actualidad, el interés sigue en crecimiento. Es de resaltar, que las líneas presentadas tienen en su totalidad una orientación neurobiológica, pero es posible realizar una clasificación de los estudios conocidos sobre el juego patológico a partir de dichas líneas, y aún sin considerar la hipótesis de la implicación de un neurotransmisor determinado en el trastorno.

Todo lo anterior lleva a concluir que, en lo que respecta a la ludopatía, apenas se están abriendo campos de investigación, en los que la intervención de la psicología puede ser pertinente y fructífera. Aún no hay nada definitivo; lo que si es cierto, es que cuando esta enfermedad aparece en la vida de las personas causa pérdidas (no sólo monetarias) que llegan a ser irremediables.

En Colombia, los juegos de azar están legitimados en una cultura que cada año mueve 4 billones de pesos en ventas, y la magnitud del monto de las apuestas equivale a casi la mitad de las exportaciones que hace el país, es decir, 5.000 millones de dólares, unos 12 billones de pesos.

El tema ha cobrado tal relevancia que investigadores de las ciencias sociales y de la salud se han dedicado a investigar este tipo de comportamiento que produce adicción, dependencia e incapacidad de decidir sobre el uso del tiempo libre. Se ha comenzado a hablar de ‘ludopatía’ como todo adicto, el ludópata es incapaz de reflexionar, padece ausencia de culpa y se encuentra imposibilitado para interrumpir el acto de apostar. En estos términos dejo plasmado el objetivo del proyecto, del cual espero la mayor solidaridad posible de mis colegas congresistas.

 

 

 

LUCERO CORTÉS MÉNDEZ

Representante a la Cámara por Bogotá

 

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