Bogotá, D.C., 30 de marzo de 2006

 

 

Señores

MAGISTRADOS DE LA HONORABLE CORTE CONSTITUCIONAL

E.        S.        D.

 

 

Ref.:   Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 78 de la Ley 962 de 2005, “por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”.

Demandante: JUAN FELIPE ARAÚJO CALDERÓN

Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA

Expediente No. D–6118

                        Concepto No. 4067 

 

 

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de , se procede a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6, y 242, numeral 1, de la Carta, instauró el ciudadano JUAN FELIPE ARAÚJO CALDERÓN contra el artículo 78 de la Ley 962 de 2005, el cual se cita textualmente:

 

Ley 962 de 2005

“por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”

 

(…)

©2017 MamaCoca. Favor compartir esta información y ayudarnos a divulgarla citando a MamaCoca.

 

CAPÍTULO XV

REGULACIONES, PROCEDIMIENTOS Y TRÁMITES DEL SECTOR COMUNICACIONES

 

ARTÍCULO 78. Deróguese el artículo 19 de la Ley 30 de 1986.

 

 

1.         Planteamientos de la demanda

 

El ciudadano ARAÚJO CALDERÓN afirma que la supresión, mediante el artículo 78 de la Ley 962 de 2005, de las funciones del Consejo Nacional de Estupefacientes de determinar los horarios e intensidad en que las estaciones de radiodifusión, las programadoras de televisión y los cinematógrafos pueden transmitir propagandas de bebidas alcohólicas, cigarrillos y tabaco; de su Comité Técnico de conceptuar previamente al respecto;  y del Ministerio de Comunicaciones de velar por el cumplimiento de tales disposiciones, violó:

 

1.1       El principio de unidad de materia, porque dicha ley se refiere a la racionalización de trámites y de procedimientos administrativos pero no a la supresión de funciones administrativas.

 

1.2       El mismo principio, porque el artículo demandado se aprobó en bloque, durante su trámite legislativo, sin discusión alguna.

 

1.3       La posibilidad de regresar un proyecto de ley a la respectiva comisión, por serias discrepancias con lo aprobado en plenaria en relación con el mismo, porque el artículo 78 de la Ley 962 de 2005 fue incluido en la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes y su aprobación le cambió el sentido al proyecto de ley pertinente, al no tener relación con la materia de éste.

 

 

2.         Problema Jurídico

 

 

El Ministerio Público analizará si el artículo demandado:

2.1       ¿Se vulnera la unidad de materia que corresponde a la Ley 962 de 2005 (racionalización de trámites y de procedimientos administrativos), al suprimir las funciones del Consejo Nacional de Estupefacientes, de su Comité Técnico y del Ministerio de Comunicaciones, relacionadas con la determinación de los horarios e intensidad en que las estaciones de radiodifusión, las programadoras de televisión y los cinematógrafos pueden transmitir propagandas de bebidas alcohólicas, cigarrillos y tabaco?

 

2.2       ¿Se viola dicho principio de unidad de materia, en cuanto que tal artículo se aprobó en bloque, durante su trámite legislativo, sin discusión alguna?

 

2.3       ¿Se comprometió la posibilidad de regreso de un proyecto de ley a la respectiva comisión, por serias discrepancias con lo aprobado en plenaria en relación con el mismo, si se tiene que el artículo 78 de la Ley 962 de 2005 fue incluido en la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes y su aprobación le cambió el sentido al proyecto de ley pertinente, al no tener relación con la materia de éste?

 

 

3.         La supresión de las funciones relacionadas con la determinación de los horarios e intensidad en que las estaciones de radiodifusión, las programadoras de televisión y los cinematógrafos pueden transmitir propagandas de bebidas alcohólicas, cigarrillos y tabaco, no se asimila a la unidad de materia que corresponde a la Ley 962 de 2005, cual es la racionalización de trámites y de procedimientos administrativos.

 

 

3.1       Para resolver el problema de una presunta vulneración de la unidad de materia que corresponde a la Ley 962 de 2005, en relación con la derogación de unas funciones mediante el artículo 78 de la misma ley, se analizará el contexto constitucional del tema.  

 

3.2       Antes de entrar a conocer el asunto de fondo, se debe establecer si la demanda del ciudadano ARAÚJO CALDERÓN cumplió con el requisito de demostrar someramente la ostensible carencia de relación de conexidad que debe existir entre el título y el contenido de la ley y la norma demandada, debiendo indicar lo correspondiente a la materia de la ley por la cual se demanda, el contenido material de las disposiciones que se demandan, y las razones por las cuales las normas demandadas no se relacionan con el núcleo temático de la ley que las contiene.  

 

La Corte Constitucional ha entendido esa especial manifestación de los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad, contenidos en el artículo 2 del Decreto  2067 de 1991, en los siguientes términos:

 

“Si un ciudadano pretende que la Corte efectúe el control constitucional de una determinada disposición, por considerarla lesiva del principio de unidad de materia, tal demandante deberá efectuar un triple señalamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 Superior. Ello constituye una aplicación elemental de lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, en el cual se exige que las demandas de inconstitucionalidad contengan una exposición de las razones por las cuales los ciudadanos acusan a las normas legales de violar la Carta Política.” (Sentencia C-579 de 2001)

 

En el presente caso, la demanda de la referencia cumple con los requisitos señalados, al indicar el núcleo temático de la Ley 962 (racionalización de trámites y de procedimientos administrativos), el mandato derogatorio establecido mediante el artículo 78 de la misma ley (una función del Consejo Nacional de Estupefacientes, relacionada con la difusión de publicidad de bebidas alcohólicas, cigarrillos  y tabaco), y el argumento de no observarse que con la derogatoria de dicha función se esté racionalizando o agilizando trámite o procedimiento administrativo alguno.

 

Eso se indica en el libelo demandatorio, en los siguientes términos:

 

“Consideramos que en este caso particular, el artículo 78 de la Ley 962 de 2005, el cual deroga el artículo de la Ley 30 de 1986, está quebrantando el principio de unidad de materia, ya que siendo el núcleo temático de la Ley 962 de 2005 (Ley Antitrámites) el de racionalizar los trámites y procedimientos administrativos, no se vislumbra que en el hecho de derogar el artículo 19 de la Ley 30 de 1986, Estatuto Nacional de Estupefacientes, se esté racionalizando o agilizando un trámite o procedimiento ante quienes cumplen funciones administrativas, que en este caso sería ante el sector comunicaciones, sino que, por el contrario se está sacando del sistema normativo una disposición cuya materia y finalidad es totalmente distinta a lo que pregona la ley 962, debido a que su importancia gravita en la publicidad o propaganda de cigarrillos y bebidas alcohólicas para efectos de una adecuada información con fines de prevención contra el consumo de alcohol y del tabaco.”

 

3.3       Uno de los límites que tiene el legislador en el ejercicio de su libertad de configuración, es el contemplado en los artículos 158 y 169 de  

El principio de unidad de materia busca preservar el principio democrático que rige la actividad legislativa, y se basa en la existencia objetiva y razonable de relaciones de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica de las normas con la materia dominante de la ley que las contiene, lo cual ha reiterado la Corte Constitucional en los siguientes términos:

 

“Mediante el principio de unidad de materia, como tantas veces lo ha reiterado esta Corte, se pretende que los asuntos regulados en los distintos artículos que integran una determinada ley guarden la debida coherencia o relación de conexidad con el tema general consagrado en la misma. “Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley (...) el término materia, para éstos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de aquellos asuntos que tienen en ella necesario referente.”” (Sentencia C-1190 de 2001).

 

En estos casos, el problema de unidad de materia es un asunto sustancial y no un mero vicio de trámite legislativo, por lo que su análisis se circunscribe a aquel, independientemente de que dicho trámite permita corroborar, en algunos casos, el vicio sustancial, puesto que, como lo ha señalado la Corte:

 

el análisis constitucional en estos casos “no se circunscribe a la mecánica verificación de si los artículos derogados estaban o no incluidos en el proyecto inicialmente presentado o si precisamente esos artículos fueron sometidos a los debates en las Comisiones y en las Plenarias de las Cámaras, pues es preciso establecer si esas derogatorias constituyen desarrollo de las unidades temáticas sobre las que versaron los debates.”” (Sentencia C-1190 de 2001).

 

La esencia de los sistemas democráticos radica en la capacidad de control que tienen las personas sobre el poder público, bien sea para que éste no invada el espacio irreductible de libertades y derechos que les asiste ora para evitar que el ejercicio de tal poder se ponga al servicio de intereses particulares.

 

En la dirección de esta última finalidad apunta el principio de unidad de materia, en cuanto que se quiere una legislación guiada por el principio de publicidad, con el fin que todos los interesados puedan intervenir en el proceso de su formación y evitar que en los proyectos de ley sean introducidas de manera subrepticia, inopinada o sorpresiva, normas que no guardan relación con su núcleo temático, y para salvaguardar los derechos democráticos de las minorías en el Congreso de las imposiciones de las mayorías.

 

Así lo ha percibido la Corporación, al indicar:

 

5.  De otra parte, esta Corporación ha hecho referencia a las dimensiones que adquiere el principio constitucional de unidad de materia. Ellas son:  1ª) el control que ejercen los presidentes de las comisiones constitucionales permanentes al permitírseles rechazar las iniciativas que incumplan este principio (C.P., art. 158);  2ª) la garantía de una deliberación pública y transparente en el proceso de formación de la ley, pues con ello se evita la aprobación o introducción de normas sorpresivas, inopinadas o de manera subrepticia, no sujetas a los debates correspondientes;  3ª) que la tarea legislativa se concentre en asuntos específicos definidos por el propio Congreso, con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad jurídica y adecuado marco para la interpretación y aplicación de las leyes, y  4ª) la intensidad con que se ejerza el control de constitucionalidad, el cual debe resolver el conflicto que se suscite entre los núcleos temáticos que desarrolla la ley y el principio democrático (sentencia C-309 de 2002; subrayado fuera de texto).

 

Cuando se trata de situaciones de derogación normativa que comprometen la unidad de materia, se debe determinar el contenido del precepto que es objeto de derogación, precisar cual es el tema dominante regulado en la ley que consagra la derogatoria, y, consecuentemente, efectuar el análisis comparativo temático de la ley y del aspecto derogado y establecer o no la existencia de algún tipo de conexidad entre ambos. Así lo ha indicado la guardiana de la Carta, de la siguiente manera:

 

“Cuando se trata de analizar si la derogación expresa de normas legales vulnera o no dicho principio, la Corte debe en primer término determinar cuál es el contenido del precepto que es objeto de derogación, luego precisar cuál es el tema dominante regulado en la ley que consagra la derogatoria, y finalmente, deducir si entre el contenido genérico de la ley derogatoria y la norma derogada existe conexidad.” (sentencia C-1190 de 2001).

 

3.4       La Ley 962 del 8 de julio de 2005 fue expedida básicamente con el fin de racionalizar trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos, como lo indica expresamente su título.

 

El objetivo central de dicha ley es facilitar las relaciones de los particulares con la Administración Pública, estableciendo la política de simplificación, racionalización, estandarización y automatización de trámites y procedimientos administrativos de la Función Pública, las empresas de servicios públicos y los particulares que cumplen funciones públicas, a fin de evitar exigencias injustificadas a los administrados. (artículos 1 y 2, Ley 962 de 2005).

 

Se trata de un desarrollo legal, en función de la protección de los administrados, del derecho de petición, la buena fe, la no exigencia de requisitos adicionales a los establecidos en la ley de manera general para el ejercicio de derechos o actividades, y del cumplimiento de la función pública administrativa con base en los principios de moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (artículos 23, 83, 84, 209, 333, Constitución Política).

 

Lo regulado abarca básicamente la racionalización en la solicitud de permisos, licencias o requisitos que se exigen a los administrados, y de los procedimientos administrativos que se adelantan para satisfacer sus solicitudes, como se reseñará enseguida.

 

El capítulo I (artículos 1 a 25, Ley 962 de 2005), contiene las disposiciones comunes a toda la administración pública, tales como los principios rectores de la política de racionalización, estandarización y automatización de trámites para evitar exigencias injustificadas a los administrados (reserva legal de permisos, licencias o requisitos; procedimiento para establecer los trámites autorizados por la ley; información y publicidad de requisitos; fortalecimiento tecnológico integrado); derechos de las personas en sus relaciones con la Administración Pública.

 

De igual manera, contiene dicho capítulo la divulgación y gratuidad de los formularios oficiales; delegación para notificarse de los actos administrativos sin necesidad de presentación personal; uso de medios tecnológico para la atención de trámites y procedimientos administrativos, y para la publicidad de normas y actos generales emitidos por la administración pública; el suministro al público de la información actualizada que corresponde a cada entidad u organismo de la administración pública; el derecho de turno para resolver las peticiones.

 

También, la obligación de la entidades públicas de  atender a todos los usuarios que hubieren ingresado dentro del horario normal de atención; la facilitación a los administrados de la recepción y envío de información por medio de correo certificado y electrónico; la prohibición de exigencia de requisitos previamente acreditados, o de comprobación de pagos anteriores, o de presentaciones personales para probar supervivencia; el trámite expedito de solicitudes oficiosas entre entidades públicas para la solución de procedimientos o de peticiones de particulares.

 

Además, la prohibición de cobros no autorizados por la realización de funciones públicas; supresión de presentación de cuentas de cobro para el pago de obligaciones contractuales; registros públicos electrónicos de solicitudes de inscripción, para notificación a terceros; supresión de sellos en el otorgamiento y trámite de documentos; pleno valor probatorio de las copias de los registros del estado civil; creación del número único de identificación personal; prohibición de retener documentos; presunción de validez de las firmas en documentos privados; prohibición de declaraciones extrajuicio.

 

El Capítulo II contempla la racionalización de trámites para el ejercicio de actividades por los particulares, tales como el empleo de facturas electrónicas; requisitos para el funcionamiento de establecimientos de comercio; y conservación por 10 años de los libros y papeles de comercio.

 

Los demás capítulos de la ley referida (III al XVI), tratan sobre regulaciones, trámites y procedimientos en los diferentes sectores y entidades públicas, y sus disposiciones finales se refieren a otros asuntos relacionados con la materia central de la misma ley.

 

Lo visto indica que el núcleo temático de la Ley 962 de 2005 se refiere exactamente a lo que dice su título, en cuanto que contiene disposiciones sobre la racionalización de trámites y de procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos, y sobre obligaciones jurídicas de éstos últimos.

 

3.5       El artículo 78 de la Ley 962 de 2005 es el único que integra el Capítulo XV de tal ley para tratar acerca de las regulaciones, procedimientos y trámites del sector comunicaciones, y que expresamente se limita a derogar el artículo 19 de la Ley 30 de 1996.  

 

El artículo 19 de la Ley 30 de 1986 señala:

 

“Las estaciones de radiodifusión sonora, las programadoras de televisión, y los cinematógrafos sólo podrán transmitir propagandas de bebidas alcohólicas, cigarrillos y tabaco en los horarios y con la intensidad que determine el Consejo Nacional de Estupefacientes, previo concepto de su Comité Técnico Asesor. El Ministerio de Comunicaciones velará por el cumplimiento de esta función (Subrayado fuera de texto).

 

Como su título lo señala, la Ley 30 de 1986 establece el Estatuto Nacional de Estupefacientes. Su Capítulo III, artículos 16 a 19, se refiere a las campañas de prevención contra el consumo del alcohol y del tabaco.

 

El artículo 19 de la misma ley, asigna unas funciones públicas administrativas, a cargo del Consejo Nacional de Estupefacientes y del Ministerio de Comunicaciones, de control de horarios e intensidad en la transmisión de propagandas de bebidas alcohólicas, cigarrillos y tabaco por parte de las estaciones de radiodifusión sonora, las programadoras de televisión y los cinematógrafos, como parte de las campañas de prevención contra el consumo y el tabaco.

 

Al Consejo Nacional de Estupefacientes le corresponde la función de determinar los horarios e intensidad en la transmisión de propagandas de bebidas alcohólicas, cigarrillos y tabaco, encaminada hacia la prevención contra su consumo, para lo cual debe apoyarse en la función conceptual de su Comité Técnico Asesor. 

 

Por consecuencia, la ley 30 de 1986 asignó al Ministerio de Comunicaciones la función policiva administrativa de velar por el cumplimiento de las decisiones del Consejo Nacional de Estupefacientes para la emisión de propagandas relacionadas con el consumo de alcohol y tabaco.

 

Se trata de una función asignada a un órgano adscrito al Ministerio del Interior y de Justicia (artículos 89 y siguientes, Ley 30 de 1986), cuyo cumplimiento de sus decisiones le compete vigilar al Ministerio de Comunicaciones. Por lo tanto, no es un simple trámite o procedimiento administrativo del sector comunicaciones.

 

De igual manera, dicha función, en vez de hacer exigencias injustificadas a los administrados, está encaminada  a cumplir con una labor trascendental de interés general para la preservación de los derechos a la salud y la vida de toda la población, y a la educación y a la cultura de niños y adolescentes (artículos 11, 44, 45, 48 y 49, Constitución Política), en cuanto que busca evitar la inducción a los consumos de bebidas alcohólicas y del tabaco y cigarrillos, y en muchos casos a adicciones posteriores, amén de contribuir a la prevención de las enfermedades que se derivan de dichos consumos (cáncer de pulmón, etc.), y de las consecuencias por el abuso en el consumo de alcohol.

 

También, tal norma busca proteger los derechos de los consumidores en la toma de sus decisiones, para que éstas se asuman responsablemente de acuerdo con el libre desarrollo de la personalidad y no mediante comportamientos inducidos que atenten contra la salud y la vida (la diferencia de madurez sicológica entre adultos, adolescentes y niños), lo que se ajusta al mandato del artículo 78 superior, de responsabilidad de quienes en la producción y comercialización de bienes y servicios atenten contra la salud, la vida, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios; y de regulación del control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad y de la información que se suministre al público en su comercialización.

 

La importancia de la función consagrada en el artículo 19 de la Ley 30 de 1986 se percibe en lo expresado por la Corte Constitucional, al resolver una demanda instaurada contra dicho artículo en la sentencia C-524 de 1995, en los siguientes términos:

“De acuerdo con las pruebas decretadas por el magistrado sustanciador y que se han adjuntado al expediente, advierte la Corte que todos los conceptos emitidos por el personal científico especializado al que se ofició, se identifican en el sentido de señalar que el consumo “habitual” de cigarrillo, tabaco o bebidas alcohólicas produce una serie de enfermedades que, en ciertas ocasiones, podrían resultar mortales. Sin embargo, se hace énfasis en que el consumo de tabaco y cigarrillo no altera el comportamiento de quienes los usan, mientras que el consumo de bebidas alcohólicas sí genera cambios de conducta ya que la persona se torna violenta, agresiva, depresiva, etc.” (…)

“De otro lado, obsérvese que la norma demandada no impide la divulgación de propaganda por parte de los medios de comunicación allí citados, sino que condiciona su emisión a los horarios que determine el Consejo Nacional de Estupefacientes, por fines plausibles como son: el interés general, la vida, la salud, la seguridad y los derechos de los niños.”

 

3.6       Revisando el trámite del Proyecto de Ley 014 de 2003, acumulado con el 037 de 2003, ambos de Cámara; 238 de 2005 Senado, que se convirtió en la Ley 962 de 2005, se observa que el artículo demandado no fue objeto de iniciativa legislativa, ni de ponencia para primer debate en Cámara de Representantes, ni de aprobación en éste (Gacetas del Congreso 342, 357 y 678 de 2003; 300, 301, 303, 342. 343, 364 de 2004).

 

El texto se incluye como artículo nuevo y único del Capítulo XV sobre regulaciones, procedimientos y trámites del sector comunicaciones, con el número 81, en la ponencia para segundo debate en Cámara de Representantes y exactamente como fue aprobado de manera definitiva (“Deróguese el artículo 19 de la Ley 30 de 1986”), sin justificación alguna (Gaceta del Congreso 550 de 2004, páginas 7 y 17), el cual se aprobó en bloque sin justificación alguna en la sesión plenaria de diciembre 15 de 2004, como el artículo 74 (Gacetas del Congreso 51, página 24, y 138 de 2005, página 11).

 

En las ponencias para primero y segundo debates en el Senado de la República se incluyó el texto del artículo demandado como los artículos 97 y 82 respectivamente, y fue aprobado en bloque en ambas sesiones, sin discusión alguna. Quedó como texto definitivo aprobado en Senado de la República con el mismo artículo 82 (Gacetas del Congreso 242, página 16; 335, página 16; 362, página 39; 428, páginas 28 y 29; y 504, página 31, todas de 2005).

 

Lo único que se dijo durante todo el trámite legislativo en relación con el artículo demandado, fue lo expresado por el senador ponente Mauricio Pimiento Barrera, en la Plenaria de junio 8 de 2005, en los siguientes términos:

 

Yo creo señor Presidente que si agregamos lo que estamos haciendo en el sector de comunicaciones y el sector de culturas (sic.) al igual que lo que se refleja de esa facilitación de trámites en los niveles territoriales el Congreso de la República le está entregando una excelente noticia a los Colombianos (…)” (Gaceta del Congreso 428 de 2005, página 27; subrayado fuera de texto).

 

El problema no es un vicio de trámite, por haberse votado en bloque, durante el trámite del proyecto de ley que dio origen a la Ley 962 de 2005, una serie de artículos, incluido el 78 de la misma ley, ya que dicha votación respetó el trámite previo de someter a discusión el artículo pertinente, sólo que no hubo intervenciones en tal sentido, lo cual es válido para la aprobación de las leyes (Gacetas del Congreso 51, página 24; 428, páginas 26 a 29; 504, página 31, todas de 2005). Así lo ha entendido al Corporación al señalar:

 

La Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto "debate", que en manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido "pupitrazo" o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara.

 

"Debate", según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, significa "controversia sobre una cosa entre dos o más personas".

En consecuencia, a menos que todos los miembros de una comisión o cámara estén de acuerdo en todo lo relativo a determinado tema -situación bastante difícil y de remota ocurrencia tratándose de cuerpos representativos, plurales deliberantes y heterogéneos, como lo es el Congreso de la República-, es inherente al debate la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio.”  (Sentencia C-222 de 1997).

 

Lo que se observa en este caso, es que la vulneración del principio de unidad de materia en relación con el artículo 78 de la Ley 962 de 2005, nace durante la tramitación del proyecto de ley correspondiente, ya que éste no fue objeto de iniciativa legislativa primaria, sino que fue incluido en la ponencia rendida para segundo debate en plenaria de la Cámara de Representantes y sin justificación alguna en relación con la racionalización de trámites o procedimientos administrativos, materia sobre la que se pretendía legislar.

 

Precisamente, son este tipo de comportamientos del Legislador los que se sancionan constitucionalmente debido a que van en contra del principio democrático que debe orientar el origen y tramitación de las leyes, en la medida en que se incluyen normas que obedecen a intereses particulares y no a la representación popular ni consultan la justicia o el bien común (artículo 133, Constitución Política). Al respecto ha dicho la Corte:

 

“(…) el componente técnico y metodológico que esta exigencia constitucional introduce en el debate legislativo, protegiéndolo de incongruencias normativas que en forma subrepticia, inadvertida, inconsulta e incluso anónimas  aparecen en los proyectos de ley y que, por razón de su imprevisión e incoherencia temática, no guardan  ninguna relación con la materia desarrollada en el respectivo proyecto” (sentencia C-796 de 2004).

 

3.7       Se concluye que la derogatoria del artículo 19 de la Ley 30 de 1986 vulnera el núcleo material de la Ley 962 de 2005, porque no corresponde a una racionalización de trámites o de procedimientos administrativos del sector comunicaciones encaminada a evitar exigencias injustificadas a los administrados, sino a la supresión de una función trascendental de interés general asignada al Consejo Nacional de Estupefacientes, y de la función consecuente a cargo del Ministerio de Comunicaciones, de velar por el cumplimiento de las decisiones pertinentes de dicho consejo.

 

Tal función tiene por fin preservar los derechos a la vida y a la salud en general, a la educación y a la cultura de niños y adolescentes, y de los consumidores, en cuanto busca evitar la inducción a los consumos de bebidas alcohólicas, tabaco y cigarrillos, y en otros casos, a adicciones posteriores, amén de contribuir a la prevención de enfermedades que se derivan de dichos consumos (cáncer de pulmón, enfisema, etc.), y de la destrucción del tejido social en los casos de alcoholismo (homicidios, accidentes de tránsito, destrucción de hogares, violencia intrafamiliar, etc.).

 

Por tanto, el Ministerio Público solicitará a la Corporación declarar inexequible el artículo 78 de la Ley 962 de 2005, por vulneración del principio de unidad de materia, ya que no se observa razonable y objetivamente ningún tipo de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica del contenido de dicho artículo con la materia dominante de la Ley 962 de 2005.

 

3.8       Lo visto permite resolver, como inconstitucional, el cargo en cuanto que el trámite y aprobación del artículo 78 de la Ley 962 de 2005, vulneró la posibilidad de regresar el proyecto de ley a la respectiva comisión, por serias discrepancias con lo aprobado en plenaria en relación con el mismo, planteado así porque dicho artículo fue incluido en la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes y su aprobación le cambió el sentido al proyecto de ley pertinente, al no tener relación con la materia de éste.

 

Tal cargo se refiere, no a un vicio de trámite, sino a la confirmación de la violación del núcleo material de la Ley 962 de 2005, límite sustancial constitucional expreso al principio de identidad flexible que rige el trámite legislativo, por lo que, durante el mismo, el artículo que corresponde al 78 de la misma ley debió ser objeto de rechazo por las directivas de las comisiones y plenarias respectivas, y que una vez adquirido el rango legal, le compete a la Corte Constitucional poner fuera del ordenamiento jurídico vigente.

 

La Corte Constitucional ha entendido la conjugación de los principios de consecutividad, identidad y unidad de materia, aplicada al análisis del trámite de los proyectos de ley, de la siguiente manera:

 

“Conforme a lo anterior, la Carta de 1991 abandonó el principio de identidad rígido en el trámite de los proyectos, ya que éstos no deben tener exactamente el mismo tenor durante los cuatro debates, pues las comisiones y las plenarias pueden introducir modificaciones, y corresponde a las comisiones accidentales armonizar las discrepancias surgidas entre las cámaras. Sin embargo, el principio de identidad no ha desaparecido sino que se ha flexibilizado, pues la Carta establece con claridad que todo proyecto debe referirse a una misma materia. Por ello la Corte ha entendido que una interpretación sistemática de los artículos 158, 160 y 161 de la Constitución permiten concluir que las plenarias pueden introducir modificaciones a lo aprobado en la Comisión Permanente, pero “siempre que se guarde relación con la materia propuesta y debatida”.  Igualmente, es claro que una comisión permanente puede introducir modificaciones a lo aprobado en la otra cámara, pero siempre y cuando conserve la identidad del proyecto. En ese mismo sentido, este principio de identidad flexible también limita la competencia de las comisiones accidentales, que pueden zanjar las discrepancias entre los textos divergentes aprobados en las cámaras, siempre y cuando entre ellos exista la correspondiente unidad temática.” (Sentencia C-940 de 2003).

 

Por tanto, frente al cargo indicado, la Vista Fiscal reiterará a la Corte Constitucional la solicitud de declarar inconstitucional la derogatoria analizada, por tratarse no de un vicio de trámite legislativo, sino de la confirmación del compromiso de la unidad de materia de la Ley 962 de 2005.

 

 

4.         Conclusión

 

 

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declarar INEXEQUIBLE el artículo 78 de la Ley 962 de 2005.

 

 

 

Señores Magistrados,

 

 

 

 

 

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General  de la Nación

 

MCZR/JDContrerasB