CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA DE CASACIÓN CIVIL

 

 

 

Magistrado Ponente:

 PEDRO OCTAVIO MUNAR CADENA

 

 

Bogotá, D. C., tres (3) de mayo de dos mil siete (2007)

 

REf.- Exp. T. No. 11001 22 03 000 2007 00039 -01

 

 

        Decídese la impugnación interpuesta contra la sentencia de 14 de marzo de 2007, mediante la cual el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil, negó la tutela promovida por el Cabildo Indígena de Calderas “YU’ TUK CXHAB” contra el Ministerio del Interior y de Justicia, la Dirección Nacional de Estupefacientes, el Ministerio de la Protección Social, el Consejo Nacional de Estupefacientes y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos “Invima”.

 

 

EL RECLAMO CONSTITUCIONAL

Y SU FUNDAMENTO

 

 

1. La entidad accionante, quien actúa por conducto de apoderada judicial, demandó la protección constitucional de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la vida, a la subsistencia, a la identidad e integridad étnica y cultural del pueblo Nasa y al de participación, presuntamente vulnerados por las instituciones  acusadas al prohibir comercializar los productos derivados de la coca (té, aromáticas, galletas, dulces, etc.) elaborados por los resguardos indígenas.

 

 2. Expuso la peticionaria como sustento de su reclamo constitucional, en síntesis, que los comuneros y autoridades tradicionales del Resguardo Indígena de Calderas iniciaron, hacia el año de 1997, la tarea de recuperar la hoja de coca como una planta que tiene un  significado muy importante para dicho pueblo, para lo cual se incluyó en el Plan de Vida de estas comunidades el proyecto denominado “elaboración de Aromáticas de coca y otras plantas” con los siguientes objetivos: a) revalorizar el uso de la hoja de coca para fines alimenticios; b) brindar alternativas económicas a indígenas y campesinos productores de hoja de coca; c) preservar los frágiles ecosistemas de Tierradentro en las alturas comprendidas entre los 1.000 y 2.000 m.s.n.m y su diversidad biótica y d) promover la siembra de otras plantas medicinales propias y generar mercados para las mismas.

 

 3. Que el gobierno colombiano apoyó la iniciativa y fue así como el entonces Presidente Pastrana, ordenó al Invima que expidiera el respectivo registro sanitario para estos productos.

 

4. Que para tal fin el Director del Invima, viajó a Tierradentro para conocer cómo adelantarían el proceso, preparó diversos documentos y material audiovisual que permitiera dar soporte ante otros organismos de gobierno, aclarándose en dichos estudios, entre otras cosas, la inocuidad de la hoja de coca y la evidencia histórica de su uso extendido en el territorio nacional por indígenas y no indígenas.

 

5. Que el Cabildo, en uso de sus atribuciones y funciones, continuó adelantando las gestiones pertinentes para la buena marcha del proyecto, entre ellas, solicitó conceptos a la Organización Nacional de Indígenas de Colombia “ONIC”, al Instituto Colombiano de Antropología e Historia “ICAN”, al Instituto de Investigación de recursos Biológicos Alexander Von Humboldt Colombia, al doctor en biología Jesús M. Hidrovo, profesor honorario de la Universidad Nacional, asesor de la Policía Nacional y consultor de la DEA, todos ellos conceptuaron sobre la viabilidad  de la iniciativa. 

 

6. Que entretanto las instituciones del orden nacional a las cuales habían acudido para que “se superaran los interrogantes que subsistían en dichas instituciones frente a este proyecto, no mostraban mayor diligencia en la resolución de los mismos” y, tan sólo, luego de dirigirles muchas comunicaciones y varios derechos de petición, el 27 de junio de 2001, recibieron una comunicación suscrita por el Secretario General (e) de la Dirección Nacional de Estupefacientes del Ministerio de Justicia y del Derecho, en la cual informaba que el Consejo Nacional de Estupefacientes había nombrado una comisión coordinada por ese Ministerio “para efectos de avanzar en el estudio propuesto... relacionado con el uso de la infusión de té de coca, propuesto por la comunidad...”

 

7. Que dos meses después, el Consejo Nacional de Estupefacientes respondió que si bien era cierto que, el art. 7º de la Ley 30 de 1986 autorizaba a la institución para reglamentar los cultivos de plantas de las cuales se produzcan sustancias estupefacientes y el consumo de éstos, por parte de las comunidades indígenas de acuerdo con los usos y prácticas derivadas de su tradición y cultura, “también lo es, que la producción y comercialización de las tisanas para su consumo por los particulares, desborda la finalidad de la norma en comento, puesto que tal actividad de comercialización se realizará con fines distintos a los tradicionales y culturales, y para el consumo de personas que no pertenecen a las poblaciones indígenas”, razón por la cual decidieron no autorizar la solicitud elevada por el Cabildo en tal sentido.

 

8. Que la Asociación de Cabildos Juan Tama expidió un acto administrativo autorizando el registro sanitario para la comercialización de dichos productos, debidamente publicado en el Diario Oficial No. 45029 de 11 de diciembre de 2002 y comunicado al Director General del Invima, quien reconoció la existencia de ese acto administrativo y no encontró “inconveniente alguno en cuanto a la legalidad y alcance” del mismo.

 

9. Que posteriormente, “con gran sorpresa” se enteraron que el Director Nacional de Estupefacientes, mediante oficio de 4 de diciembre de 4 de diciembre de 2006, instruyó al Director General del Invima para que tomara “las medidas pertinentes ante los productos que a base de coca se producen y comercializan actualmente sobre el territorio nacional”, comunicación que no fue puesta en conocimiento de las autoridades indígenas que resultaban afectadas.

 

10. Que el 31 de enero de 2007, el Invima envió una comunicación a distintas Secretarias Departamentales y Municipales de Salud en la que señala que “...los productos derivados de la Coca (té, aromáticas, galletas, dulces, etc) elaborados y comercializados en los resguardos indígenas, NO pueden ser comercializados ni publicitados en el resto del territorio nacional... que en caso de encontrar productos de este tipo fuera de los territorios autorizados, es necesario aplicar las medidas sanitarias del caso e iniciar los procesos sancionatorios correspondientes, de acuerdo con la normatividad vigente”.

 

11. Que los productos lícitos derivados de la hoja de coca que llevan varios años en el mercado formal nacional, sin inconveniente alguno para su comercialización, han sido decomisados en algunos lugares del país, medida que ha impactado negativamente en los pedidos y la venta de los mismos, “ocasionando perjuicios graves a las comunidades indígenas y colocando en peligro que forma parte del Plan de Vida de dichas comunidades”.

 

 12. Solicitó que se ordenara a las a las entidades accionadas que “se devuelva al cabido Indígena de Caldera los bienes y productos que han sido objeto de comiso”.   

 

 

LA RESPUESTA DE LAS ENTIDADES  ACCIONADAS

 

 

La Jefe de la oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo del Ministerio de Social solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por falta de legitimación por pasiva, toda vez que el Invima es un establecimiento público del orden nacional de carácter científico y tecnológico, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, perteneciente al sistema de salud, adscrito al Ministerio.

 

A su turno, el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Interior y de Justicia pidió que fuese desvinculado de la acción por falta de legitimación, por tratarse de una queja enfilada contra las actuaciones de entidades autónomas, responsables de la política de estupefacientes y del registro sanitario.

 

El Subdirector de la Dirección Nacional de Estupefacientes manifestó que la acción de tutela era improcedente, pues, de un lado, la discusión en torno a la orden impartida a las Secretarias Municipales y Departamentales de Salud, consiente en aplicar las medidas sanitarias como el decomiso,  debe adelantarse ante la autoridad competente, y de otro, la actuación de la institución accionada se ajustó a “la formativa legal” que la rige.

 

La apoderada judicial del INVIMA expuso que el instituto en ningún momento “ha criminalizado la producción y uso de las aromáticas de hoja de coca con fines tradicionales y culturales en los territorios indígenas, lo que reprocha es la fabricación de esta clase de productos para la comercializar en el resto del territorio nacional,  por la potísima razón que las normas no lo permiten”;   que la entidad no dio a conocer la comunicación de 31 de enero de 2007, porque las acciones de inspección y vigilancia que ejerce el INVIMA son de inmediata ejecución y atienden a criterios preventivos que no deben ser consultadas  informadas con anterioridad, que de ninguna manera, el instituto y las demás autoridades accionadas atentan contra la subsistencia de la comunidad indígena, menoscabando sus recursos naturales o su propio territorio, por el contrario, han reconocido que en pro de mantener su tradición y cultura, puedan fabricar y comercializar productos a base de hoja de coca dentro de sus limites territoriales, sin que se les permita venderlos en todo el país “ya que, en primer lugar y como se ha señalado, ello no lo autorizan las normas y en segundo lugar, pone en riesgo la salud del resto del territorio nacional”.

 

 

LA SENTENCIA IMPUGNADA

 

 

El Tribunal negó el amparo constitucional pedido, con sustento en que encontraba legitimo el proceder del Estado a través de las entidades accionadas, “de aplicar la normatividad existente tendiente a impedir que productos no autorizados conforme a ella, sean expendidos y distribuidos”, amén que sí el Cabildo Indígena considera tener derecho a continuar con la comercialización de las aromáticas de hoja de coca o cualquier otro producto derivado de ésta, por fuera de su comunidad y territorio, al estimar que se trata de un derecho ya reconocido, “debe imperiosamente acudir al escenario y al juez natural en busca de su reconocimiento o restablecimiento, según lo quiera plantear”.

 

 

LA IMPUGNACIÓN

 

 

 

              La apoderada judicial  del accionante manifestó que reiteraba los argumentos expuestos en la demanda de tutela, precisando que la decisión administrativa censurada constituye un acto “arbitrario” por cuanto: a) fue proferido sin sujeción a las normas , procedimientos y trámites que señalan la obligación de las autoridades accionadas de “concertar” con la autoridad indígena, el estado en que se hallaba su Plan de desarrollo o de Vida que venían ejecutando desde años atrás; b) no corresponde con el principio de proporcionalidad; c) no cumple ni respeta los procedimientos legales para controvertirlo, ni se encuentra conforme a la Constitución Política ni a los tratados internacionales; d) ignora “los avances y aportes para la democracia colombiana y el Estado Social de derecho”; e) no tuvo en cuenta que los usos y consumos de los productos lícitos derivados de la hoja de coca está “arraigada como valor cultural en los mas diversos sectores de la sociedad colombiana y goza de especial consideración y público reconocimiento de distintos grupos, estratos y corrientes de pensamiento de la nación colombiana y fuera de ella”.

 

 

CONSIDERACIONES

 

Uno de los requisitos de procedibilidad de  la acción de tutela tiene que ver con la titularidad para su ejercicio, la cual se encuentra en cabeza de la persona cuyos derechos fundamentales han sido vulnerados o amenazados, por lo que será ella quien podrá solicitar el amparo de manera directa o a través de representante.

 

Descendiendo al asunto de cuyo estudio se ocupa la Corte, advierte la Sala que la peticionaria, quien dice actuar como apoderada “especial” del Cabildo Indígena de Calderas “YU’ TUK CXHAB”, carece de legitimación para  solicitar el amparo constitucional en nombre de su representado porque el poder que aportó le fue otorgado por el representante legal del mencionado Cabildo para que “actué en las  instancias administrativas y judiciales en defensa de los intereses de nuestro Resguardo y del Proyecto Coca Nasa”, sin que la facultara específicamente para promover la presente acción de tutela, requisito que era indispensable, pues si bien el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 preceptúa que la el amparo constitucional puede ser invocado por “ cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuara por sí misma o a través de su representante”, debe entenderse que el poder debe ser específico para este fin.

Sobre este tópico la Sala al resolver acción de tutela de semblanza similar a la aquí planteada, precisó que “ tampoco es de recibo aceptar la representación de quien impetra la acción en virtud del poder  que le otorgó Elionel Enrique Guerra Rodríguez  para que lo representara en ‘asuntos y gestiones civiles’, como lo pretende la actora, pues si observamos aquel escrito, el cual dicho sea de paso, no se constituyó mediante escritura pública, el poderdante no la facultó para que solicitara el presente amparo constitucional, para lo cual no solamente es necesario ‘un poder especifico’ sino que se requiere además, que quien promueve la acción en nombre de otro acredite su calidad de abogado”  (sent. 1º de noviembre de 2006, ex. T. No. 001750).

 

En el mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional al advertir que “la falta de poder especial para adelantar el proceso de tutela por parte de un apoderado judicial, aun cuando tenga poder específico o general en otros asuntos, no lo habilita para ejercer la acción de amparo constitucional a nombre de su mandante y, por lo tanto, en estos casos, la tutela debe ser declarada improcedente ante la falta de legitimación por activa. La carencia de un interés legítimo para reclamar la protección de los derechos fundamentales invocados y la ausencia manifiesta de poder especial para solicitar tal protección en beneficio de un tercero, hacen del todo improcedente el amparo tutelar solicitado y le impiden al juez constitucional entrar a pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado. Igualmente, como en ninguna de las piezas probatorias se expresa la intención de agenciar los derechos de otro, es inaplicable esta modalidad de legitimación”  (sent. 15 de agosto de 2002, exp. T. No. 658).

 

Y, es que tal exigencia no es caprichosa, sino que obedece a claros mandatos legales que involucran  el derecho de postulación de las personas que, como en el caso en estudio, desean  o deben ser representadas por un abogado, el poder  tiene que cumplir determinados requisitos tales como: determinar específicamente el asunto para el cual se confiere; dirigirse al juez competente y acreditar la calidad de abogado de quien lo acepta (art. 65 C. de P. C.).

 

Por las razones esgrimidas  la Corte confirmará el fallo objeto de la impugnación.

 

DECISIÓN

 

 

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de fecha, contenido y procedencia puntualizados en la motivación que antecede.

 

Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

 

 

 

 

RUTH MARINA DÍAZ RUEDA

 

 

 

 

MANUEL ISIDRO ARDILA VELÁSQUEZ

 

 

 

 

JAIME ALBERTO ARRUBLA PAUCAR

 

 

 

 

CARLOS IGNACIO JARAMILLO JARAMILLO

 

 

 

 

 

 

PEDRO OCTAVIO MUNAR CADENA

 

 

 

 

CÉSAR JULIO VALENCIA COPETE

 

 

 

 

EDGARDO VILLAMIL PORTILLA